贾康

华夏新供给经济学研究院院长，中国财政科学研究院研究员、博导。

文 | 贾康 图︱由作者提供

在以供给侧改革为主线打造现代化经济体系、推进现代国家治理视域内，以乡村治理和建设现代化为取向的乡村振兴，是其重要的、不可分割的组成部分。

本文对如何推进乡村振兴及其中的投融资支持与机制创新这个主题，试提出一些基本看法。

乡村振兴与“三农”问题的通盘把握

首先，中国的乡村振兴和现代化建设离不开“三农”概念，需要放在如何弥合二元经济、实现伟大民族复兴的现代化通盘战略里来认识和把握。总体而言，“农业”的发生领域就是“农村”，相关社会成员就是“农民”，进一步形成了“三农”概念。

我们一向强调，农业是国民经济的基础，在人类社会的供给体系中，具有不可动摇的重要地位。但是在各个经济体的发展过程中，我们也观察到：随着工业化和城镇化的进展，农业作为产业，又面临相对弱势的问题和一系列的矛盾。

我国领导层在前些年就强调了农业、农村和农民需要得到“反哺”，其内在逻辑就是农业的比较利益是相对低下的，它在各产业中间是居于弱势地位的。“三农”问题的合理解决，需要得到必要的统筹规划和政策支持。

在这个视角上，实际上政策规划首先涵盖的是所谓“大农业”，需把种植业、养殖业以及在很多场合中政府管理部门所称的“农林牧副渔”放在一起来说——在这样的广义农业概念下，中国总体制度安排的进步，体现在改革开放以后，肯定了联产承包为基础的责任制，支持了生产力的解放和三农的发展，多年间已形成了一个相对稳定的基本制度框架。

但是，农业得到一定发展之后还必须解决其规模化问题和升级打造问题，当中涉及种田大户、农场的作用及其发展。

其次，在实物形态上必须解决设施化的升级发展问题，从“大棚”开始，现在已见有各种各样的设施升级状态。此外，还要强调积极对接“互联网+”的高科技化——这是生产力解放中我们必须抓住的一个潮头因素，发挥互联网+农业的“后发优势”，目前在这方面已有明显体现，即不用等待所谓的“梯度推移”，穷乡僻壤也可以在有了通讯信号供给以后加入这个潮流。

对此，华为公司所做之事很具启发性：它用自己的设备供给能力和服务能力，使通讯信号能够覆盖撒哈拉以南这个最欠发达区域，结果跨越门店银行建设阶段，发展出当地的手机银行系统，服务于当地的经济社会发展。在中国本土，我们也要在“大农业”概念之下，积极推进要素融合，发展乡村区域的“互联网+”。

在中国弥合二元经济的过程中，城乡一体化、农业产业化、新型城镇化所内含的人本立场上的诉求是要使农民致富。

当然，农民在总人口中间的比重是呈下降趋势的，但始终还是存在着务农的社会成员，这些成员要融入全面小康与共同富裕；而且，未来几十年间的城镇化推进中，还应使几亿农民有序地实现市民化——从现在看粗线条地讲，未来几十年，中国至少还有3~4亿人口要从农村转为城市常住人口，应使他们尽可能顺利地享受基本公共服务均等化的“市民”待遇。

同时，留在农村区域的这些社会成员，他们所关联的产业要纳入全局的可持续发展中，同样也需要实现升级。这种一体化发展中产业的升级和乡村的振兴，其实是一个事情在两个角度上的表述。

乡村的振兴，并不排除非农产业在其中的结合和渗透，在乡村区域，实际上必然还有其他的百业：手工业、矿业、商业、旅游业、服务业，是必须相互呼应和融合发展的。

农产品供应链的“一条龙”，从田头的产出物开始一直联系、对接到中心区域、大城市、五星级饭店里的餐桌需求，这样的供应链和价值链的优化，应该形成一种合理的产业集群。

一般情况下学术界现在谈产业集群，很少把它与农村放在一起，但是我认为不妨把这个产业集群概念更广义地覆盖到乡村区域，对接乡村振兴。

现在有些创新事物看起来会跟“农”的概念打通，自然而然也可能形成新的产能，比如这些年大力发展的光伏电厂，有的电厂建在戈壁上，两三年间，大量的光伏电池板下面长出了绿色植物，这就出现了发展养殖业的可能性。类似的这些事情，我们不妨把它看成一个产业集群概念之下需要进一步探讨优化的问题。

但毕竟在乡村概念下，基本面上首先还是农业的现代化、农业的升级发展。中央的指导方针非常清晰：我们在供给侧结构性改革的主线上，才能打造现代化经济体系，才能支持高质量升级发展。这样，在农村发展的大视角来看，不同的区域，农业方面相关的不同市场主体、企业，都需要得到投融资的有力支持，还要紧密结合这种支持的政策设计，考虑相关的机制创新。

在结合中国基本情况的制度创新、政策优化支持乡村振兴这方面，我觉得至少有三个着眼点必须加以强调：

• 第一，农业的投融资必须以市场化、专业化、对象化为基本取向，并且势必需要纳入中国的配套改革和全球化潮流。

• 第二，农业投融资需要匹配合理、可持续的政策支持。

• 第三，对这些农业、乡村振兴相关事项讨论投融资问题，要特别注重推行机制创新，在制度的配套改革过程中，把制度、机制的改进和政策的优化结合好。

下面试分别作出讨论。

关于乡村振兴、扶助三农中的

市场化、专业化、对象化和配套改革整体化

从市场化视角来看，政府的农业投融资要符合建设社会主义市场经济的客观要求，尊重市场资源配置的机制起总体决定性作用。当有企业介入农业规模化经营、集约化经营的投融资时，要充分运用和保障市场主体的自主权，在竞争和合作中争取做好、做大、做强。

从专业化视角来看，要强调各项农业的投融资以高标准的专业水平为取向，注重提高绩效。

从对象化视角来看，各项农业投融资要有效地针对投资项目的特点，切合种植或者养殖的客观情况，形成尽可能高水平的定制化的供给管理解决方案。可行性的研究、金融工程式的一些定制，都要抓好优化落实适应特定对象的供给，这正是对应中央所说到的“供给侧结构性改革与供给体系质量效率提高”的理念。在现实生活中，一定是要求有定制化的解决方案，而且要求这种方案尽可能地高水平——能够处理每一个具体项目上带有挑战性的一些结构性问题。

以此为背景，我们要推进配套改革的整体化，比如说和农村的产权制度等改革相呼应和协调。农村改革已推进了几十年，在进一步的农村产权制度改革方面，这个问题的挑战其实是相当严峻的，必须和农村的社会治理变革相结合来处理。

在实际生活中，随着生产要素流动的制度机制升级，我们的社会主义市场经济要提高完善程度，以集体所有的土地制度为底盘的农村区域（区别于城镇区域、工矿区域等建成区的国有土地所有制）要素合理流动之路越走越窄。

因为从经济性原理上分析，集体所有制的决策机制是以集体成员为一个圈子，实现一人一票的决策机制，这就导致这个圈子所掌握的集体所有的土地是一人一份，但是这个圈子的边界是在不断变化的——比如村里的姑娘嫁出去或外村的姑娘嫁进来，这时候怎么变动这套原则、机制下的土地分配呢？在实际生活中，这些事情关联的各种矛盾纠缠在一起，“剪不断，理还乱”。所谓的集体决策、一人一票，越来越变成一个更小群体的、在这个圈子中有主导权者的决策，而这个决策如果出现偏差怎么纠正？和外部的生产要素流动怎么对接？越来越成为难题。

对此就需特别说到我的一个观察，就是深圳的土地制度改革——深圳作为特区，它确实在这方面有着非常值得肯定的前沿的积极探索。它利用特区的立法权，解决了把深圳辖区之内所有的土地都法定为国有土地的问题，即那里只有一个总体的国有土地所有权，没有集体土地。

那么原来相关的利益关系人（最直接的是原来居住的农民，现对他们称为“原 住民”），在原来的集体所有土地里所占的份额将以“两级谈判”形成的解决方案兑现为利益：一级为政府牵头与社区的谈判，另一级为社区与原住民的谈判。政府并不直接与原住民谈判，而是通过两级谈判来消化矛盾，最后形成一个解决方案。

这样的土地终极所有权，在深圳就是归于一个制度化属性——国有土地。在中国的实际情况之下，这就可以解决终极所有权清晰的问题；而使用权怎样跟随市场机制的培育发展来进行流动、交易、划清边界、贯彻商业文明所要求的一整套规则等等的问题，在实践中便可以与时俱进地加以解决并推进整体化的配套改革。我认为深圳的土地制度改革经验将对我国农村产权制度改革今后的走向带来重要启示。

关于乡村振兴、扶助三农中投融资的

政策支持体系

农村振兴、农村国土开发建设发展，需要匹配合理、可持续的投融资政策支持。这方面要承认农村概念下、“三农”领域里的“市场失灵”具有其特殊性，而且往往比工业、服务业更明显。公共政策对三农的扶持，要对市场失灵做出相应的弥补和矫正。

比如说农产品领域里的“巨灾保险”配套机制，农副产品“大小年”这种经济学里所说的“蛛网运动”式的价格明显变化，对经济生活和相关利益人带来困扰，应如何缓解？对于这方面的投融资风险防范有很多具体的挑战问题。

要解决这些问题，我认为一是要使政策设计及其施行机制的设计合理，才能落到实处，发挥好政策的保障作用。在我国的“猪周期”变化中，财政上已经多次遭受到了挑战。当年推出的“能繁母猪财政补贴”，用意很好，但实际执行过程中扭曲非常严重。

实践探索中其包含着非常深刻的启发：如何把一个好的政策意向处理好而尽量避免扭曲，在现实生活中是一种带有挑战性的事情，但是我们别无选择地要面对挑战处理政策设计和实施机制的问题。

二是，对农户规模化经营的引导、扶助与乡村振兴的支持，亟应合理化综合施策、因地制宜。对“三农”特殊的金融支持包括以财政为后盾的贴息、政策性信用担保，以及乡村振兴中产业引导基金和PPP（Public-Private Partnership的缩写，指“政府和社会资本合作”）。

特色小镇PPP开发模式尤其值得重视，我认为特色小镇不能一哄而起，但是这个方向绝对不能否定。诸如此类的问题涉及食品安全，种业发展，污染防范和治理，涉农小微企业的发展，农业、农村、农民相关的一条龙服务体系，以及生态农场、林下经济、设施农业、农业科技开发和成果产业化应用等，所有这些概念之下，各项政策的合理设计和动态优化，都是我们要解决好的问题。

三是，需要探讨休耕轮作制度和政策的合理化。解决中国的土地板结和退化问题，除了尽量控制化肥、农药的使用等之外，早已有研究者和有关部门，探讨在我国实行休耕轮作试点方案、进行合理设计和推行的问题。

这些政策的设计和实行，应当在相关部门的配合下形成一个协调配套的政策支持体系。支农是国家大政方针，支农在各个部门都有相应的资金投入和管理，这些资金往往越用越带有碎片化的特征，涉农资金多头管理、交叉重复、使用分散，一直以来都是涉农资金管理中的突出问题。因而迫切需要资金的整合，对推进中遇到的种种既得利益阻碍，必须“冲破利益固化的藩篱”把问题解决好。

关于乡村振兴、扶助三农中

投融资的机制创新

在农业和相关事项投融资方面，政策支持伴随着机制创新。在问题导向之下，应该积极考虑的有多个方面：

一是统筹城乡发展制度创新。比如，关乎国家与民生的“粮食安全”的“基本农田”怎样保证？过去说的“18亿亩红线”，其实不是一个十分准确的数目，但它表现的是“粮食安全”要有一个本土的基本农田最低限度保障支撑，这也就必然引出了城镇化推进、城乡一体化发展中基本农田的“占补平衡”概念。

这方面的制度创新、机制优化，实际上可以对接到普惠化的诸多诉求。如重庆地票制度的试点，非常值得总结和深化认识，积极推广经验，扩大试点范围。

重庆的地票试点，简单来说，是跟市场对接，将远离城乡接合部区域的农民实施土地集约化措施的积极性调动起来，把整治宅基地复垦、小田变大田（减少田埂面积）增加的农田，区别产出当量做了五档确认以后，进入地票市场进行交易，形成对应于城乡接合部“占地”的“补地”机制，为农民自愿有偿退出部分农村宅基地开辟了一个制度通道，也基于“准市场”机制，把远离城乡接合部的农民拉到整个共享改革开放成果、满足美好生活诉求的进步过程中。

而城乡接合部得以凭地票解决原来矛盾特别突出的用地有效供给的问题，匹配政府的土地收储制度，从容地通过增加土地供给满足建设需要，结合投融资项目推进城镇化建设。这实际上带动的是城乡一体化共享、共荣的发展。

二是合理激励农业领域的企业投资。其实很多企业觉得自己有相对优势，可以在乡村振兴、农村开发中一显身手；这也必然和资本市场、技术市场对接——股市、债市、知识产权市场都要对接到这样一个有制度规则公平正义、培养长期行为的市场中去。

三是充分发挥财政主导的农业综合开发资金和产业基金的乘数放大效应。它的实现需要对接政策性金融的概念。财政用的公共资源是政策性资金，要区别对待以体现政策，即要体现内在的特定的突出重点、兼顾一般的属性。政策性资金要对接市场化运作、专业化管理、杠杆式放大——这就又跟商业性信贷金融对接了。

四是循环经济模式的创新——涉及我们所说的政府和社会资本合作（PPP）的开拓。这里所说的循环经济，目前已有一些良好的经验模式，如广西的恭城，当地农民过去形成了一定的养猪习惯，而且政府亦鼓励更多农户养猪。猪粪放入沼气池，可以产生沼气能源，替代原来破坏植被的砍树烧柴行为，每隔一段时间，清理出的沼气池里的沼渣、沼液，成为很好的有机肥，这些肥施到果园里，产出高品质的果品，这样的产出又可以对接到有“客户体验”价值的农家乐采摘、旅游……形成循环经济链条，当达到了一定规模化运营时，就需要政府和企业的积极合作，进一步推进特定的连片开发性质的项目建设。

总体而言，乡村振兴与城乡一体化、新型城镇化并行不悖，城乡接合部的建设应与“新农村建设”相结合，对此，政府方面一定要掌握好“规划先行、多规合一”基础之上的政策配套、细化优化。国土开发实施后一旦发现通盘规划犯错误，如要再改正，成本是极高的，甚至有的时候是难以再把它改回来的。

总之，应把所涉及的城乡一体化看作一个大系统，在将其运作对接市场机制的同时，结合政府政策手段的扶持和引导。这些年大家已经接触到的订单农业、农产品期货、巨灾保险、政策性担保、财政贴息、支持片区综合开发的特色小镇、特色开发区等等，都可以做得更加积极而且有声有色。在这方面还得不断总结经验。

像PPP这个在实际生活中受到高度重视、但也引出不少争议的创新事项，我们应该明白，它是中国支持超常规发展战略势在必行的一种机制创新。不应认为这两年强调其规范发展，就是要对它叫停——PPP不可能叫停，这是符合事物波浪式发展规律的阶段性处理，当前面有了大发展局面以后，稳一稳，是要寻求其健康、更可持续的发展。这些都非常值得我们重视。

此外，我认为还亟应注重总结在乡村区域已有多年的希望工程、母亲水窖、农村小学营养餐等公益项目的经验与教训。要积极引导志愿者组织、非营利的环保组织、公益慈善机构等，使他们进一步得到培育和发展，发挥更积极的作用，这也是国家现代化意义上具有共性的“第三部门”必须发挥的作用，是国家治理现代化在乡村治理方面应该覆盖的重要领域。

在中国和外部世界对接的“命运共同体”式发展中，面向“三农”的国际合作和新技术革命，也非常有前景。“一带一路”上的生态农业园区、农产品与相关产品的加工基地、物流中心、“冷链”及“互联网+”、大数据时代创新升级的市场营销等，这些项目与投融资安排需密切结合，我们应在现实生活中积极探讨它们的进步和发展。

责任编辑|余健仪

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