▲何勇军

天津科技金融中心主任

齐玥

天津科技金融中心研究员

图︱由作者提供

李克强总理在2019年的两会上重点强调了要“打造优质营商环境，保护企业家精神”。

企业是推动经济发展的主力军，而企业家作为企业的领头人，决定了企业的兴衰成败。企业家精神强，企业活力就强，那么企业可以辐射带动的范围就广，而优秀企业的培育工作，除了领头人的带动之外，良好的营商环境也是不可或缺的一环。

为优化营商环境，助推企业高质量发展，2019年10月8日国务院通过了《优化营商环境条例》（以下简称《条例》），第一次从政策法规角度出发针对当下营商环境存在的短板和市场主体强烈反映的痛点，对政府在改善营商环境中的作用和完善机制作出具体要求，保障并支持企业发展，并于2020年1月1日起正式实施。

《条例》中第一条明确指出，持续优化营商环境是为了不断解放和发展社会生产力，加快建设现代化经济体系，推动高质量发展。我国正处于疫情后的经济复苏阶段，面对外部不确定性的冲击，优化营商环境以促进企业高质量发展、社会主义市场经济稳健发展亟不可待。

营商环境的界定及评价指标

（一）概念界定

其实对于营商环境的界定，学术界并没有一个统一的说法，最早世界银行定义营商环境为政策法规下企业开设、贸易、经营、纳税、关闭及执行合约等一系列流程所需要的时间、成本、费用。

而我国对营商环境的提出和研究较晚，2012年广东首先提出并对其进行课题研究和实践；2013年中共十八届中央委员会第三次全体会议中明确了“建设法治化营商环境”；2015年李克强总理在世界经济达沃斯论坛中提出了“打造国际化、市场化法治化的营商环境”。

目前，研究文献中对营商环境的定义更多为市场主体在准入、生产经营、退出等过程中涉及的政务环境、市场环境、法治环境、人文环境等有关外部因素和条件的总和。

例如在宋林霖和何成祥的《优化营商环境视阈下放管服改革的逻辑与推进路径》中，将营商环境定义为“通过政治、经济、法治及对外开放等多领域的系统改革，所营造的影响投资主体从事商业活动的政治环境、经济环境、法治环境以及国际化环境等各种环境的有机复合体”。《条例》中也对营商环境进行定义，指的是“企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件”。

（二）评价指标体系

关于营商环境的评价体系，具有官方性质且成体系化的营商环境评价指标主要有两种，其一为世界银行《营商环境报告》中的10项指标，其二为《中国营商环境报告》中的18项指标。

世界银行的评价指标自2003年至今的17年间不断发展，内容不断丰富，每年的侧重点也会不同。2016年开始侧重点放在监管环境便利度，主要围绕开办企业、企业注册办公、金融资源获取、企业日常运营和企业经营保障5个方面，具体包括开办企业、办理施工许可、获得电力、产权登记、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境交易、合同执行、破产办理10项指标。

通过一个覆盖企业生命周期全过程的制度安排，使企业有序进入和退出，从而构建一个公平竞争、优胜劣汰的市场环境，打造出良性的营商环境，但总体是建立在良性招商引资和市场接近饱和的基础上，更多考虑企业发展过程中的生产性、经营性条件。

2018年1月开始，我国在借鉴国际营商环境评价方法的基础上，立足国情，开始研究建立并完善具有中国特色的评价体系。

2018年3月在东、中、西部和东北地区22个城市开展两次营商环境试评价；5月对直辖市、省会城市和部分地县级市等41个城市做2019年的营商环境评价；直至2019年10月《优化营商环境条例》出台，具有中国特色的营商环境评价体系以行政法规的形式给予明确。

2020年9月国家发改委正式发布的《中国营商环境报告2020》中包含18个指标，分别为开办企业、劳动力市场监管、办理建筑许可、政府采购、招标投标、获得电力、获得用水用气、登记财产、获得信贷、保护中小投资者、知识产权、跨境贸易、纳税、执行合同、办理破产、市场监管、政务服务和包容普惠创新领域。

该评价指标体系针对以企业为主的市场主体所面临的外部环境和机制制度，从市场准入、投资建设、融资信贷、生产运营、退出市场5个维度，贯穿企业活动的整个过程，这个指标体系考虑到了企业成长的外部环境，以企业家视角重新对影响企业成长的诸如法治环境、政策环境、金融环境以及人才环境的外部环境进行更加全面和综合的评估。

（三）良好营商环境标准

总的来说，一个好的营商环境往往从市场化、法治化、国际化等角度切入并与其自身特点相融合，打造出一套高端产业集聚、产业链条完整、投资环境便利、金融服务完善、法治运行规范、监管透明高效的管理模式，形成具有明显辐射带动效应的地方特色制度，例如新加坡的法治优先模式、中国香港的国际化优先模式、深圳的效率优先模式、天津滨海新区的便利优先模式。

要明确各市场主体财产权及相关合法权益，企业服务的过程中实现低制度性交易成本和高效制度性流程，优化政府管制，做到“无事不扰，有求必应”，从而精准服务企业，提高企业服务效能。

营商环境的现状

（一）营商环境整体状况

整体来看，近年来我国营商环境持续优化，由图1可知，随着优化营商环境政策的不断推进和政企的高度重视，2019年开始我国排名大幅提升从78名上升至46名，2020年排名跃至第31位。

图1 2010-2020年中国营商环境排名

数据来源：世界银行《营商环境报告》

在世界银行《2020年营商环境报告》中将中国排名上升的主要驱动因素归结为国家层面对营商环境改革的重视、先行地方试点的成功、国内外积极交流互鉴、改革推进过程中权责明确及落地执行力强、电子政务系统的广泛运用。

其中共有8项指标排名上升，进步最大的是办理建筑许可，从第121名上升到第33名；保护中小投资者、办理破产、跨境贸易、纳税、执行合同、开办企业、获得电力方面也均有提升。

但需要注意的是，该排名只参考了北京和上海的营商环境情况，实际上，我国各省市的营商环境存在较大差距，具体可见表1。

表1 中国各省市营商环境水平

数据来源：北京大学光华管理学院张志学教授《中国省份营商环境研究报告2020》

（二）成功举措及经验

近年来，随着“放管服”改革的持续深化，“线上审批”“最多跑一次”“多规合一”等一系列便捷政务服务的全面推动，形成一批可复制的制度性经验，不断优化营商环境。

通过放宽市场准入门槛，下调对企业自身、从业人员以及经营场所的标准，并在经营中适当取消不合理限制，以达到激发市场活力的目标。通过减少审批环节和材料，压缩审批时间，例如厦门的工程项目审批制度为由一个部门牵头，组织协调相关部门以限定时间完成审批，大大提高审批效率。

在提升政务服务效率方面，各地建立线上政务服务平台，开办企业全程网上办，例如北京构建优化“e窗通”平台，上海建立“一窗通”服务平台。完善法律法规方面，上海推进以制度为抓手，保护各类市场主体的产权和合法权益，打造一套网上立案“无纸化”、公平正义“不延期”、告知地址“有承诺”、办理破产“重质效”的组合拳，持续深入推进法制化营商环境建设。

值得一提的是深圳作为国家先行示范区，其营商环境改革已经经历了四轮政策迭代，从“搭框架”到“夯基础”再到“补短板”，目前已进入“促提升”的关键阶段，以创新性、前瞻性的改革措施，贯穿企业生命周期、政务服务、外部环境、法治环境，起到标杆引领作用。

在融资模式创新上，搭建第三方科技金融服务平台，加速实现投融资对接服务智能化、批量化、高效化；在创新监管上，对新技术、新产业、新模式实行包容审慎监管，营造宽容开放的创业环境。

目前存在的主要问题

尽管各地政府在优化营商环境方面有很多举措，取得了一定的成效，但除北京、深圳、上海等一线城市外，很多区域在营造良好营商环境方面仍存在一系列问题，尤其是营商环境相关政策的执行和落地效果不显著，在打通营商环境最后“一公里”上仍需努力。

（一）顶层制度缺失，缺乏政策合力

在政策制定和执行中，顶层制度设计缺失，往往囿于既有利益，难以突破现有体制机制的限制，创新意识薄弱，更偏向安于现状，以不出错为第一目标，求稳不求新。

此外，已出台的政策内容和框架虽全，但具体落地政策仍需细化，下达效果差、持续性、连贯性差，这些政策的发布既有单独部门也有多部门联合，涉及金融局、科技局、发改委、财政局等，这就需要各政府部门之间的有效联动，但由于各部门之间未形成合力，沟通协作不足，导致政策体系缺乏系统性。

（二）激励政策的有效性不足，对资本、人才、技术的实际吸引力差

为响应国家号召，部分区域出台了一系列投资机构激励政策、人才引进政策和项目落地政策，但实际效果并不尽如人意。

从资本集聚上看，总体资本氛围较差，关于投资机构的支持政策体系不完善，而且由于企业平均质量不高，资本的选择范围较小，只能向个别头部企业聚集，马太效应严重，未能形成很好的资本赋能企业发展氛围。

这个时候就需要政府引导基金发挥其撬动社会资本的作用，但高限制性投资要求让许多机构望而却步。

从人才引进和技术创新扶持上看，头部企业缺失，很难发挥龙头企业的核心优势来辐射上下游优质项目，不足以形成产业集群优势，产业链条相对薄弱，对相关人才和项目的落地不具备吸引力。

（三）惠企政策落实难，民营企业地位低

政企沟通欠缺，企业对于政府政策不能及时知晓或者理解不准确，往往发布很久或多次开会后才知道可以申请财政补贴政策，或去工商局纳税时才知道有项目可以退税。尽管政策条款较为全面，但是政策发布以后，有的并没有提出具体落实分工方案，没有将惠企政策量化为可实施的具体举措，导致惠企政策落地慢，落地质量不高，人员服务意识较弱、服务能力不足，服务质量不高。

对于民营企业和国有企业的对待不平等，资金运用受到所有制的限制，政府财政资金投资时更多考虑政治正确、政治安全，而不是市场规律、金融规律，导致资金配置效率较低，导致国有企业侵占了民营企业的发展空间，尤其在债权投资方面。

（四）科研成果转化道路漫长，科学家与企业家之间存在鸿沟

科技成果同国家需要、人民要求、市场需求结合的紧密度不足，知识产权市场化道路漫长，科学研究、实验开发、推广应用的三步走不具备连贯性。

科研成果转化率低，更多是与科技成果的认定和评价有关，科技成果的研发主要在各个高校，教授和科学家们用来报课题、申经费、评职称，只要数量不要质量是现在科技成果的主要问题，与社会企业脱钩，无法实现发明专利作用。

自2018年起，为促进科技成果转化，鼓励科学家创业的呼声愈高，但科学家更注重于在实验室里研究新成果，缺乏商业思维，而企业家更关注新研究成果能否市场化，转化为生产力和新产品，二者使命不同、能力不同、格局不同、心态不同，认知存在偏差，因此政、学、产、研创新生态体系需进一步完善。

思考与建议

（一）建设系统政策支持体系，提高民营企业地位

从顶层设计的角度说，加强整体统筹和各部门协同能力，形成系统的政策支持体系，突出重点、抓住关键，根据不同阶段的侧重点，以点带面推动营商环境的全面优化提升。

增强政策的延续性，减少因人员变动而更迭政策的情况；保持政策的有效性，合理把握政策力度、选择政策工具，探索出的经验要继续坚持。

淡化国有与非国有博弈的固有思维，积极采取措施，优化财政资金的配置效率。政府通过评估筛选出一批优秀的创投机构，通过共建风险资金池等方式与这些机构共担投资风险、共享投资收益、共创投资环境、共建投资机制，健全容错纠错机制，针对创业服务的连带失败率是否可以给一个范围，宽容干部在改革创新中的失误错误。

（二）引入个人破产制度，营造宽容失败的社会氛围

深圳于2021年3月出台我国首部个人破产法规《深圳经济特区个人破产条例》，打破之前只有企业破产法规的境地，向发达国家借鉴经验，完善市场主体退出机制，保护债务各方利益，营造鼓励成功宽容失败的“宽”环境，激发企业家创业热情。

通过个人破产制度，将丧失能力的债务人清理出市场，给其他市场主体让出空间和资源，同时也解决这些债务人的后顾之忧；营造鼓励创新、开放包容的社会环境，最大限度地释放个人创业动力，减轻企业家创业的心理负担，为个人的创新创业提供制度保障。

（三）搭建第三方服务平台，营造区域内营商氛围

推动搭建第三方市场化服务平台，建立信息互通机制，以问题为导向，以需求为引导，在权责清单明确的条件下，上对政府、下对企业，聚焦企业发展的重点、难点、堵点问题，实现政府治理和企业治理的有效对接。

组织企业加强法规政策学习，分类整合政府政策、服务职能和社会化第三方资源并集中推送，靶向服务，助推惠企政策落在实处。

以第三方服务平台为载体，链接“政、企、金、社”多位社会资本，多渠道、多形式地对营商环境政策进行宣传，加大舆论引导，提高知晓度和应用度，营造区域内创新创业和产业高质量发展的良好氛围。

（四）高质量汇聚人才，有效推动招商引资

以人才培养和集聚为核心，强化与高校院所、双创平台、金融机构间的合作，根据支柱产业的人才需求，有针对性地培养和引进优秀人才，将产业结构发展与人才梯队建设紧密结合，使科技创新更好地建立在人才充分聚集的基础之上，努力形成人才加快集聚、创新蓬勃发展的良好氛围。

在招商引资过程中，要将招商地区投资优势充分展示出来，充分分析招商引资区域的产业发展方向，并对招商产业的重点进行分析，汲取各自的资源优势，综合考虑社会效益和经济效益，注重招商项目的适用性，从而实现规模效益。

（五）产学研深度融合，定向人才培养

背靠科研院所、面向市场，产学研融合，科教研实践，从而形成产学研用一体的新生产关系。这方面可参考厦门的产教深度融合，以需求为导向，校企共同培育人才的模式：厦门大学的电子科学与技术学院与海康威视、龙芯中科等20余家集成电路相关行业的龙头企业签订协议，共同培养芯片人才。

这种人才培养模式有利于赋予人才“科学家+企业家”的双重意识，有利于更有效地将前沿技术理论转化为生产力，实现理论与实践的深度融合，借助科研成果助力企业发展，同时还可以将企业的市场经验、管理方法和模式创新带回高校，弥补院校在实证和案例方面的缺陷。

责任编辑 | 余健仪

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